Reforma eléctrica: un paso necesario que no asegura resultados

La arquitectura institucional es la adecuada

El decreto fortalece a la Comisión Reguladora de Energía Eléctrica (CREE) con financiamiento propio e inembargable, nombrada con la participación de una junta nominadora técnica, y con requisitos reforzados de experiencia y publicación obligatoria de sus resoluciones. Crea un Operador del Sistema y del Mercado (OSM) con personalidad jurídica propia, fuera de la administración pública, con su Junta Directiva seleccionada por concurso público de méritos y financiado por un cargo regulatorio separado. Con ello se elimina  uno de los principales conflictos de interés del modelo vigente: que la ENEE participa en la generación, transmisión y distribución de energía, mientras también controla el despacho y la operación del mercado. Ordena además la escisión vertical de la ENEE en sociedades mercantiles de generación, transmisión y distribución, con transparencia contable por segmento y regulación diferenciada. 

Además, consolida un mercado mayorista con precios marginales determinados de manera transparente e incorpora prácticas modernas: almacenamiento como actividad regulada, bancos de prueba regulatorios, licitaciones internacionales competitivas y transparencia en la asignación y facturación de los cargos del sistema. 

La estructura se crea pero nada obliga ni orienta hacia su uso correcto: el riesgo central es la captura política

El decreto crea las cajas institucionales correctas, pero deja abierto qué se pondrá dentro de ellas. La transformación puede ser apenas formal: cambiar membretes sin cambiar gestión, personal, tecnología ni los mecanismos de discrecionalidad. En Honduras el riesgo es alto, por el peso clientelar de la ENEE, una cultura organizacional arraigada y redes de complicidad instaladas.

El proceso de selección tiene un filtro técnico: tanto en la CREE como en el OSM, los candidatos surgen de concursos de méritos conducidos por una firma internacional especializada. Sin embargo en la CREE, la ley deja ambiguos los requisitos para ser comisionado: piden ser especialista en la materia y quince años de experiencia en campos afines —ingeniería eléctrica, derecho, economía o regulación sectorial—, pero no anclan esa experiencia en el sector ni precisan cómo se acredita; de modo que casi cualquier perfil podría calificar. Lo que la ley debería exigir es experiencia en el sector eléctrico, de preferencia en su regulación, sin descartar la regulación de otros sectores; exigir una profesión determinada no asegura idoneidad para la función reguladora. Y la composición se estrechó, lo que agrava el riesgo de captura: la Junta del OSM baja a tres asientos, la designa un Comité de Nominaciones en el que generadores y comercializadores —de intereses distintos— comparten un solo representante. Donde el diseño deja margen de interpretación, conviene cerrarlo en la ley.

En cuanto a la reestructuración de la ENEE, la reforma no debe limitarse a crear nuevas estructuras: debe definir cómo se nombran, cómo se gobiernan y cómo se financian. Primero, un mandato explícito de transformación, depuración e integridad: un Plan de Transformación Institucional por subsidiaria, con metas, indicadores, plazos verificables y publicación obligatoria, para que el cambio no se agote en el membrete. Segundo, una gobernanza profesional y blindada frente a la interferencia política, que tome como referencia las Directrices de la OCDE sobre Empresas Públicas. Y tercero, una separación entre la administración empresarial y la política pública: las subsidiarias deben operar con criterios de eficiencia —minimizar costos, recuperar ingresos por tarifa regulada y rendir cuentas por resultados—, y cuando el Ejecutivo decida medidas cuyo costo la tarifa no recupera, como un subsidio, deben aprobarse por acto administrativo y financiarse con una transferencia explícita en el Presupuesto General, no cargarse al balance de las empresas.

El mantenimiento de la ENEE como sociedad matriz es funcionalmente redundante y riesgoso

La coordinación que pudiera requerirse ya está cubierta por la CREE en lo regulatorio y por el OSM en lo operativo. La existencia de la matriz preserva un canal de influencia política sobre las subsidiarias —remoción de directores, condicionamiento de inversiones, intervención en contrataciones bajo apariencia legítima—; se vuelve refugio natural del personal que las subsidiarias eficientes no absorban; y abre espacio a una coordinación entre segmentos que distorsione el mercado. 

La titularidad accionaria debería recaer en una institución con incentivos naturales hacia la eficiencia financiera, la rendición de cuentas y la sostenibilidad fiscal, sin lealtades corporativas internas que distorsionen el escrutinio.

El proyecto cubre la función de continuidad del suministro pero no la de inducción de nueva oferta de generación

El desarrollo de centrales generadoras de tecnologías más eficientes y que utilicen otro tipo de fuentes de energía requiere de tres a cinco años desde la decisión de inversión y de contratos de largo plazo para amortizar su costo con precios competitivos. Con licitaciones de distribuidoras acotadas a cubrir el siguiente año calendario, los oferentes serán necesariamente generadores existentes o proyectos de rápida ejecución, probablemente con costos elevados. Conviene mantener licitaciones de corto plazo para la continuidad y, sobre todo, obligar a licitaciones de mediano y largo plazo —de ocho a veinte años— dentro de un plan plurianual presentado a la CREE, con plazos de convocatoria suficientes para que entren nuevos inversionistas con nuevas tecnologías y fuentes de menor costo de generación, como se ha observado en Guatemala y Panamá.

El decreto es apenas el inicio. Para que la reforma funcione y perdure hace falta claridad en tres condiciones clave: una solución financiera integral —que combine la reducción de pérdidas con el tratamiento de la deuda— una conducción sin conflicto de interés y una ruta crítica de implementación.

1. Falta una solución financiera integral. La escisión ordena el sector, pero no vuelve viables, por sí sola, a las empresas que resulten de ella. La salud financiera del sistema tiene dos frentes, y dependen de decisiones financieras y operativas que todavía no se han planteado.

El primero es la reducción de pérdidas. Las pérdidas que la tarifa no reconoce rondan los 500 millones de dólares al año. El Gobierno no ha fijado metas ni plazos para reducirlas. El punto es crítico porque la generación pública que hoy compensa pérdidas en el balance consolidado de la ENEE quedará separada; sin un plan, la brecha de pérdidas de la distribución, en lugar de cerrarse, puede dispararse. Reducir el hurto de energía, además, exige acompañamiento del resto del Estado: tipificación penal específica, procedimientos ágiles y una fiscalía especializada. Sin ese disuasivo, el círculo vicioso se sostiene: el no pago sin consecuencia se normaliza, erosiona la cultura de pago de quienes sí pagan y le resta sostenibilidad a la distribuidora. Sin sostenibilidad no hay recursos para cerrar brechas de cobertura, mantener redes, atraer generación nueva ni adoptar nuevas tecnologías.

Es muy difícil que la población que paga por sus consumos eléctricos lo siga haciendo cuando ve cómo se generaliza el no pago sin ninguna consecuencia. La penalización efectiva es la condición indispensable para preservar la cultura de pago.

El segundo frente es la deuda. Reducir pérdidas mejora el déficit operativo, pero no borra los más de 4,500 millones de dólares que la ENEE ya arrastra. Sin un tratamiento de transición, un acuerdo de capitalización entre la distribuidora y SEFIN, ni una capitalización explícita de la distribuidora, la nueva distribuidora  nace con un pasivo incobrable —la generadora estatal tributará sobre ventas que la distribuidora no le paga— y profundizan el deterioro que la reforma busca corregir. Ese tratamiento debe incluir metas reales de reducción de pérdidas, con hitos que incentiven a las empresas a actuar, y un mecanismo claro para el manejo de la deuda heredada.

Sanear ambos frentes es lo que convierte a la distribuidora en un comprador confiable. También es lo que permite ordenar el rezago de inversión: el sistema requiere alrededor de 900 millones de dólares en transmisión y más de 800 millones en distribución en los próximos diez años, pero aún no está claro quién los financiará, cómo se ejecutarán ni cómo se incorporará su costo a la tarifa. Sin un comprador que pague a tiempo, no hay contratos de generación competitivos de largo plazo y el sistema seguirá atado a soluciones caras y de emergencia. La salud financiera de la distribuidora es la condición de la nueva oferta y de la inversión que el sector necesita.

2. Falta una conducción sin conflicto de interés. El Comité de Conducción, coordinado por la Secretaría de la Presidencia, integra a la ENEE y a la CREE entre quienes dirigen la reforma: en parte, los mismos actores que deben ser transformados y regulados conduciendo su propia transformación. Una reforma de esta envergadura necesita un conductor dedicado a tiempo completo, con mandato político y sin conflicto de interés: una persona que dependa directamente del Presidente, coordine a las instituciones, haga cumplir los plazos y mantenga la coherencia entre las medidas financieras, regulatorias, operativas y de inversión, y que rinda cuentas del avance de forma pública y periódica.

3. Falta una ruta crítica de implementación. El decreto no define cómo se enlazan la transformación societaria, la solución financiera, el plan de pérdidas y la inducción de nueva oferta, ni si el sistema está preparado para sostener una crisis durante la transición. Crea un Comité de Conducción y una Unidad Técnica con una hoja de ruta, pero sin secuencia, hitos ni responsables que aten esos frentes entre sí.

Aprobar el decreto en su forma actual puede producir una transformación formal sin transformación real, con las pérdidas intactas, una deuda heredada sin resolver y el sector tan deficitario como hoy. Para evitarlo, la reforma debe operar sobre tres frentes al mismo tiempo: la reforma estructural —ya incluida y mayormente bien diseñada— un mandato de gobernanza que blinde la gestión profesional, y una solución financiera que reduzca pérdidas sin ignorar la deuda que hoy condiciona al sistema.

Ninguno de esos frentes es opcional: sin el tercero, las nuevas instituciones nacen insolventes; sin el segundo, son capturables; sin el primero, no hay reforma.

Lo que el decreto no puede ordenar es la voluntad de ejecutarlo. Esa es la variable que determinará si esta reforma es distinta a la de 2014 — una ley bien diseñada cuya transformación estructural, la misma que este decreto vuelve a ordenar doce años después, quedó sin ejecutarse.

Se necesita evidencia clara de progreso y los indicadores más simples son también los más honestos: si el OSM no está operativo en el plazo que el propio decreto establece, si no existe un mecanismo explícito de tratamiento de la deuda antes del fin de año, y si la hoja de ruta de implementación no es pública con hitos y responsables verificables, la reforma ya estará fallando antes de haber comenzado.

Una reforma de esta magnitud no ocurre dos veces en una generación. Si Honduras va a hacerla, debe hacerla completa.